21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者 閆碩 北京報道
6月24日，《中華人民共和國醫(yī)療保障法（草案）》（以下簡稱《醫(yī)療保障法》）提請十四屆全國人大常委會第十六次會議首次審議，依法健全全民基本醫(yī)保制度，有效保障參保人合法權(quán)益，打牢人民群眾病有所醫(yī)制度基礎(chǔ)。
《醫(yī)療保障法》共7章50條，系統(tǒng)規(guī)定醫(yī)療保障體系框架、加強(qiáng)醫(yī)療保障基金運(yùn)行管理、優(yōu)化醫(yī)療保障服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)督管理。醫(yī)療保障法立法堅持以人民為中心，增進(jìn)民生福祉，同時盡力而為、量力而行，堅持醫(yī)療保障水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)；堅持改革和法治相統(tǒng)一，將成熟定型的改革成果明確為法律制度，對還需進(jìn)一步改革的事項作出原則規(guī)定，留出改革探索空間；做好法律制度之間的統(tǒng)籌銜接，著重規(guī)定醫(yī)療保障的體系框架和基本制度。
北京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生健康法治研究與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化中心主任鄧勇向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，《醫(yī)療保障法》是醫(yī)療保障領(lǐng)域的基本法、綜合法，統(tǒng)領(lǐng)醫(yī)保制度發(fā)展全局，構(gòu)建多層次醫(yī)療保障體系，明確各保障制度之間的區(qū)分與銜接，以及各個職能部門之間的分工與協(xié)作。《醫(yī)療保障法》是鞏固改革成果、實現(xiàn)制度定型的必然路徑，也是回應(yīng)民生關(guān)切、維護(hù)社會公平的重要舉措，對健全國家治理體系具有深遠(yuǎn)意義。能有效保護(hù)參保人合法權(quán)益，打牢人民群眾病有所醫(yī)的制度基礎(chǔ)。
首都醫(yī)科大學(xué)國家醫(yī)保研究院原副研究員仲崇明向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道指出，《醫(yī)療保障法》是一部實踐出來的法律，覆蓋過去、現(xiàn)在、未來。正是基于過去數(shù)年來在醫(yī)療保障領(lǐng)域一些行政法規(guī)、部門規(guī)章等的不斷出臺和梳理調(diào)整，《醫(yī)療保障法》在當(dāng)下即能鮮明指導(dǎo)下位法律法規(guī)再發(fā)展，壓實高質(zhì)量立法規(guī)劃。
醫(yī)療保障事關(guān)全民，是減輕群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)、增進(jìn)民生福祉、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重大制度安排。然而，目前我國只有2010年的《中華人民共和國社會保險法》對職工基本醫(yī)療保險進(jìn)行規(guī)制，并不能涵蓋整個醫(yī)療保障體系。
“現(xiàn)有法律規(guī)范散見，導(dǎo)致相關(guān)各方權(quán)責(zé)界限模糊，醫(yī)?；鸨O(jiān)管等工作缺乏上位法依據(jù)。同時，醫(yī)療保障實踐不斷發(fā)展，涉及多領(lǐng)域工作，需要專門立法維持穩(wěn)定性和連續(xù)性，明確各方權(quán)利義務(wù)。此外，構(gòu)建公平可持續(xù)的醫(yī)療保障體系也需要通過立法明確籌資責(zé)任等?！编囉轮赋?，因此，急需一部具有綱領(lǐng)性地位的法律，推進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
早在2021年，醫(yī)療保障法便被納入全國人大常委會年度立法工作計劃，屬于“預(yù)備審議項目”。同年，國家醫(yī)保局便公布了《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》，共8章70條，包括總則、籌資和待遇、基金管理、醫(yī)藥服務(wù)、公共管理服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，明確醫(yī)療保障行政部門、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)、參保人員等主體責(zé)任。
隨后，立法工作持續(xù)推進(jìn)。2022年與2023年 ，醫(yī)療保障法均屬于全國人大常委會年度立法工作計劃中的“預(yù)備審議項目”。另外，2023年9月，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，醫(yī)療保障法被列為第二類項目，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。2024年，醫(yī)療保障法盡管并未出現(xiàn)在全國人大常委會年度立法工作計劃，但國務(wù)院2024年度立法工作計劃中提出，預(yù)備提請全國人大常委會審議醫(yī)療保障法草案。
需要指出的是，《醫(yī)療保障法》在推進(jìn)的過程中也存在一些難點(diǎn)。鄧勇表示，首先是協(xié)同難，高位階立法缺失，導(dǎo)致醫(yī)療保障工作協(xié)同困難，相關(guān)各方權(quán)責(zé)界限模糊，推進(jìn)工作缺乏清晰的上位法依據(jù)，醫(yī)?；鸨O(jiān)管等工作面臨行政法規(guī)威懾力不足等現(xiàn)實難題。
“其次是整合難，醫(yī)療保障制度構(gòu)建和實施原則理念差異大，整合式立法難度高，如總則對分則指導(dǎo)意義不大，分則結(jié)構(gòu)有拼湊痕跡，且要處理好與現(xiàn)行多部法規(guī)的區(qū)分與銜接。此外，規(guī)范難?，F(xiàn)行醫(yī)療保障制度缺乏統(tǒng)一立法規(guī)范，存在地域性差異，在個人賬戶使用規(guī)則等方面缺少法定保障和約束，諸多工作亟須通過立法明確籌資責(zé)任等?！编囉抡f。
今年以來，《醫(yī)療保障法》立法進(jìn)程顯著加快。4月27日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《中華人民共和國醫(yī)療保障法（草案）》，并決定將草案提請全國人大常委會審議。6月24日，該草案提請十四屆全國人大常委會第十六次會議首次審議。草案共7章50條，系統(tǒng)規(guī)定醫(yī)療保障體系框架、加強(qiáng)醫(yī)療保障基金運(yùn)行管理、優(yōu)化醫(yī)療保障服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)督管理。
時隔四年，《醫(yī)療保障法》再次進(jìn)入新階段。對此，仲崇明表示，多年前，未經(jīng)歷持續(xù)深化的醫(yī)保改革，許多工作基礎(chǔ)不如現(xiàn)在這么實在。如今，我們經(jīng)歷了深化醫(yī)保改革，并且還在這條路上繼續(xù)，走到一定階段，因為實踐才會更加明確任務(wù)的可行必要性以及現(xiàn)實困難。社會關(guān)注程度也比四年前增加很多。
《醫(yī)療保障法》正式通過后，將成為我國醫(yī)療保障領(lǐng)域首部綜合性法律，與相關(guān)法律法規(guī)共同構(gòu)成社會保障法律體系的重要支柱，具有重大意義。
“醫(yī)療保障領(lǐng)域比任何其他領(lǐng)域都值得擁有法律的保駕護(hù)航，《醫(yī)療保障法》直接鏈接到我們國家的憲法，為各項醫(yī)保事務(wù)改革背書。這部法律不僅記錄著醫(yī)保事業(yè)發(fā)展至今的成果，還不斷記錄著新成果，會不斷豐富?！敝俪缑髡J(rèn)為。
仲崇明進(jìn)一步指出，對醫(yī)療保障領(lǐng)域的一些爭議，這部法律給出階段性的明確、厘清，立規(guī)矩。指明各細(xì)分領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，以及當(dāng)前繼續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的工作邊界、工作方向和工作目標(biāo)。對醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等，給出一些明確性、指導(dǎo)性，對社會各方面、醫(yī)保部門、醫(yī)保服務(wù)單位等，體現(xiàn)嚴(yán)肅性，明確職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。此外，對參保者也明確權(quán)利以及義務(wù)。
在具體的定位上，《醫(yī)療保障法》與《社會保險法》等法律有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別。鄧勇表示，《社會保險法》對基本醫(yī)療保險有原則性規(guī)范，但醫(yī)療保障法更全面系統(tǒng)。醫(yī)療保障法需與現(xiàn)行多部法規(guī)做好區(qū)分與銜接，避免重復(fù)和矛盾。
需要強(qiáng)調(diào)的是，與醫(yī)療保障領(lǐng)域內(nèi)的行政法規(guī)、部門規(guī)章等相比，《醫(yī)療保障法》是上位法，是坐標(biāo)系。
仲崇明認(rèn)為，《醫(yī)療保障法》總體上體現(xiàn)通用性特征，一些法規(guī)、政策則直接體現(xiàn)專用性、具體的情況。理想情況是兩者互聯(lián)互通，都合情合法?！夺t(yī)療保障法》對諸多相關(guān)法規(guī)、政策，既是限制，也是督導(dǎo)。它們之間既有溝通，也在協(xié)調(diào)。幾乎所有現(xiàn)行問題、矛盾、輿論意見，都會最終指向到《醫(yī)療保障法》，它也必須做承接?！夺t(yī)療保障法》相比其下的法規(guī)、政策，客觀上調(diào)整最持重，卻也是最激烈。
“《醫(yī)療保障法》也支持由醫(yī)療保障領(lǐng)域外部意見來指導(dǎo)內(nèi)部工作與改革，面對醫(yī)保部門、醫(yī)保服務(wù)單位、醫(yī)保參保者等，有一定的超然性。這部法律旨在持續(xù)推進(jìn)解決醫(yī)療保障領(lǐng)域為主的現(xiàn)實問題?！夺t(yī)療保障法》站得高，也必然看得遠(yuǎn)。”仲崇明補(bǔ)充道。
毋庸置疑，《醫(yī)療保障法》的最終落地會對醫(yī)保部門、醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)保參保者等帶來諸多影響。
首先，對于醫(yī)保部門、醫(yī)保服務(wù)單位而言，鄧勇認(rèn)為，《醫(yī)療保障法》將明確相關(guān)部門在醫(yī)療保障中的職責(zé)，包括籌資、監(jiān)管等，促使相關(guān)部門更好地履行職責(zé)，提高醫(yī)療保障治理水平。仲崇明指出，醫(yī)保部門、醫(yī)保服務(wù)單位將受到最高限制、約束，也被強(qiáng)調(diào)哪些是必需的原則、規(guī)則、任務(wù)目標(biāo)。
其次，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥機(jī)構(gòu)而言，鄧勇認(rèn)為，《醫(yī)療保障法》將規(guī)范其醫(yī)療服務(wù)行為和藥品、醫(yī)用耗材的采購、定價等行為，加強(qiáng)對其監(jiān)管，促使其合理提供醫(yī)療服務(wù)，控制成本。仲崇明表示，醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、商保行業(yè)等學(xué)習(xí)參考并遵守《醫(yī)療保障法》，可以認(rèn)清現(xiàn)在必須怎么做，將來必要做什么，明確戰(zhàn)略將駛向何處。
需要強(qiáng)調(diào)的是，《醫(yī)療保障法》在監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)行力度將顯著增強(qiáng)，以此推動相關(guān)部門行為的規(guī)范化。以藥品集中采購為例，第11輪集采即將啟動，然而在此過程中，串標(biāo)與惡性競標(biāo)事件時有發(fā)生，如第七批次國家集中采購中鹽酸溴己新注射液串標(biāo)案件，導(dǎo)致醫(yī)?；饟p失高達(dá)數(shù)億元人民幣。
此外，有望改善處罰措施仍顯不足的現(xiàn)實問題。中國醫(yī)療保險官方微信平臺近期發(fā)文指出，例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然原則上禁止“串通投標(biāo)”，但對于“圍標(biāo)”“串標(biāo)”的具體行為標(biāo)準(zhǔn)（如異常低價協(xié)同是否構(gòu)成違法）并未做出明確界定，而行刑銜接方面也存在漏洞。在行政法層面，輕微違規(guī)行為（如非價格協(xié)商的技術(shù)方案協(xié)同）可能不會構(gòu)成刑事犯罪。而《刑法》僅針對“商議中標(biāo)價格”等關(guān)鍵行為進(jìn)行追責(zé)。有理由相信，《醫(yī)療保障法》正式實施后，將對醫(yī)藥企業(yè)集采相關(guān)事項的監(jiān)管做出明確而具體的規(guī)定。
《醫(yī)療保障法》的最終落地也會對參保人帶來影響。鄧勇指出，《醫(yī)療保障法》將切實保障參保人的合法權(quán)益，包括明確待遇保障、異地就醫(yī)等規(guī)則，使參保人在醫(yī)療保障中有更明確的法律依據(jù)，同時也規(guī)范參保人的行為，如防止騙保等。
“總體而言，《醫(yī)療保障法》涵蓋過去、現(xiàn)在與未來，傳承與創(chuàng)新皆是鮮明底色。它的存在，顯示必須落地的責(zé)任，以及合理想象的空間?！敝俪缑餮a(bǔ)充道。
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